东北洪水滔滔南方烈日炎炎 巨灾保险制度何时建立

　　农险不保旱灾财险不赔地震

　　保险业规模很大，但大灾当前“很无力”

又是一个揪心的夏天。

洪水滔滔，东北三省多处农田因持续降雨发生内涝。烈日炎炎，南方多地持续高温少雨。

面对自然灾害造成的巨大损失，我们再一次将目光聚焦保险——历史证明，仅靠财政救助、慈善募捐，并不能高效、持久地补偿巨灾损失，唯有运用保险这一市场手段，包括横向的再保险、纵向的债券化等途径，才能层层分散巨灾风险损失。数据显示，全球过去20年的平均保险赔付占自然灾害总经济损失的32%，2012年这一比例更是达到了40%。2012年10月，美国桑迪巨灾中保险的赔付达到了经济总损失的50%以上。亚洲地区的保险发展水平相对较低，但总体上保险赔付占自然灾害的比重也达到了13%左右。日本“3·11”大地震保险赔付占到经济损失的16.7%。泰国洪水的保险赔付占到了经济损失的26%。

中国是自然灾害多发国家，同时也是更易受灾害影响的农业大国。可由于保险业起步较晚，国内保险市场对自然灾害的“消化”能力十分有限。2008年南方冰雪灾害保险赔付只有6%左右。汶川地震的经济损失达到了8451亿元，保险赔付仅占0.2%。

事实上，我们的农业保险、财产保险市场规模并不小——我国农业保险规模全球第二、财产保险规模位列全球前十。2007年起，中央财政开始补贴农业保险，目前列入中央财政保费补贴目录的种植和养殖业保险标的已有19种，各省单独提供保费补贴的还有十几种，全国种植业面积的保险覆盖面接近60%。与此同时，江浙、两广及福建开展的农房保险得到中央层面的政策呼应，目前已承保农房6700多万间。

但令人遗憾的是，因担心大灾之年入不敷出，多数保险公司的种植类农业保险条款中，并没有将旱灾导致的损失纳入赔偿范围。而没有中央财政补贴的农房保险和纯粹商业经营的家庭财产保险，更是把“地震”列为除外责任。这就是我国保险业在干旱、地震等大灾面前“不给力”的原因。

我国尚无巨灾保险制度框架

国际上，一般将洪水、旱灾、暴风、地震以及核电站事故、水库溃堤等有广泛系统性发生，并且导致严重损失的风险列为巨灾风险，其他则列为一般灾害风险。

“实践证明，对一般灾害损失，保险公司可以通过保险和再保险化解，但是巨灾损失具有公共产品属性，不属于大数法则的原则。仅靠保险公司自己难以承担。”全国政协委员、全国工商联常委郭广昌说。

国际成熟保险市场上，都是政府牵头形成巨灾保险制度或巨灾保险计划。首先是国家立法要求相关方强制投保。其次是建立再保险机制——如美国的农业保险，政府或以直接保险人的身份承保巨灾，或担任再保险公司的角色并对原保险公司进行财政补贴；如日本地震保险，由保险公司、政府参股的再保险公司和政府三方负担风险。三是借道资本市场分散巨灾风险，比如销售“巨灾债券”等。四是税收优惠。

目前，我国尚无巨灾保险制度框架，保险公司转移风险的途径只有两种：从保费中出资5%—15%投保再保险，或出资5%—10%参加各省政府牵头的“大灾基金”。

“即使中国人保这样的大公司，能在全国范围内平抑风险，维持农险业务的经营，但也不能说它具备了巨灾保障能力。”首都经贸大学农村保险研究所所长庹国柱认为，首先是保险公司在一些地方对成灾面较大的旱灾、地震风险不予承保；其次各地的农业保险、农房保险保费都享受省、市、县地方财政补贴，与此同时灾害风险的发生有地域性特点，“这里年年台风冰雹，那边十年风调雨顺”——保险总公司在全国范围内平抑风险的做法，本质上是用部分省市的财政去支持另一些省市，形成了财政资金使用的“马太效应”。“不公平的机制一定是不可持续的。”庹国柱说。

而以省为单位的“大灾基金”池，面临和保险总公司同样的尴尬：一不能促使保险增加旱灾、地震等巨灾保障责任；二来一刀切的保险费率和大灾基金比例，让市县财政有所怨言；三是实践中，“大灾基金”并不能解决保险赔付问题，大灾年还得财政出资“兜底”，政府仍然承担无限责任。

此外，巨灾保险立法迟迟不到位。“如果不立法，参保对象、承保范围、保费补贴等等各方的责任义务就无法落实。制度碎片化，会给实践出难题。”庹国柱说。

建立差异化巨灾保险体系

“我呼吁建立巨灾制度20多年了，从黑头发变成白头发。近年来全球气候异常，灾害频发，我们的巨灾制度，不能再等啦！”庹国柱说，自2007年至2013年中央发布的7个“一号文件”中，6次提到了建立大灾风险分散机制。“事实上，我国农业保险已经有了相当的覆盖面，可以从农业巨灾保险破题建立巨灾保险制度框架。”

他建议，在目前的国内农业保险基本架构和组织体系的基础上，重点完善两方面的工作，即可建立基本的农业巨灾保险制度：

一是建立省、中央两级农业保险大灾风险准备基金，支付再保险限额之上的赔款。其中：保险及再保险公司承担赔付率150%内的赔偿责任；该限额之上至赔付率250%—300%的，由省基金支付；再往上至赔付率500%的，由中央一级的大灾基金支付。“不论哪一级基金，都要符合有限赔偿的原则。”

二是落实费率差异化原则。为了避免地方财政在巨灾框架中“一方贴补另一方”，开展业务的公司要注意根据当地风险状况，实行产品费率的精细化、差异化。

按照以上设想，庹教授算过一笔账：以2012年为例，即使加上农村居民农业生产以外的家庭财产保险，在现有基础上将保额翻番，增加到480亿元，政府补贴其中80%的保险费，各级政府总的财政补贴不过384亿元，各级政府补贴保费的财政负担总和不过768亿元，占2012年财政收入的万分之6.5。“用如此少的财政补贴解决几亿人的巨灾风险保障，无论从哪个意义上来说也是很值当的。解决了农村人口的巨灾风险保障问题之后，我们再来寻找城市居民巨灾风险保障的可行方式和路径，或许会使解决问题的难度降低。”他说。

“在建立巨灾保险制度框架时，应该重点突破，试点现行。”中国保监会财产保险监管部副主任董波提出，中国幅员辽阔，各地自然环境和经济发展差异很大，应针对不同区域的自然灾害建立差异化的巨灾保险体系。“比如在地震多发区建立地震巨灾保险制度，在东南沿海探索台风保险制度。此外在一些条件成熟地区开展综合性试点。”

据了解，有关巨灾保险制度的地方试点已经启动——从今年3月21日起，深圳巨灾保险工作组正式启动。目前相关调研和论证已经结束，即将推出的巨灾产品保障范围将包括台风、洪涝、暴雨、地震、海啸等具有当地特点的自然灾害风险种类。各界对这一巨灾保险“中国样本”，拭目以待。